Rede zum Finanzanlagenvermittlergesetz

Die Bundesregierung legt den Entwurf eines Gesetzes zur Novellierung des Finanzanlagenvermittler- und Vermögensanlagenrechts vor. Dieser soll alle Fragen rund um den sogenannten grauen Kapitalmarkt neu regeln.

In diesem Zusammenhang ist zunächst mit einem weit verbreiteten Vorurteil aufzuräumen: Der graue Kapitalmarkt ist nicht unreguliert. Die Produktanbieter und Vermittler auf dem grauen Kapitalmarkt bedürfen schon heute einer Gewerbeerlaubnis und unterliegen den allgemeinen Anforderungen der Gewerbeordnung. Sie haften nicht nur für Betrug, was eine Selbstverständlichkeit ist, sondern zusätzlich für jegliche Schlecht- und Falschberatung. Die zugehörige Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs existiert seit nunmehr rund 20 Jahren. Sie hat sich bewährt und hat gerade in den letzten Jahren an Schärfe sogar noch gewonnen. So gilt beispielsweise die Kick-back-Entscheidung des BGH zur Offenlegung von Provisionen in Form von Rückvergütungen nicht nur für Banken, sondern auch für die Anbieter anderer Finanzanlagen. Es mangelt daher nicht an Transparenz bei den vertriebenen Anlagen.

Der Anlegerschutz ist gewährleistet durch eine umfassende Prospektpflicht. Es gelten die gesetzlichen Regeln über Haustürgeschäfte. Es gelten die gesetzlichen Regeln über verbundene Darlehen. Insbesondere sind im grauen Kapitalmarkt nicht die Ursachen für die Finanzkrise zu finden. Diese entspringt dem regulierten Bankenmarkt. Um es ganz klar zu sagen: Die Finanzkrise ist daher ein Kind genau des Marktsegments, das die dichteste Regulierung mit den schärfsten staatlichen Aufsichtsmitteln überhaupt vorweist.

Trotz des Befunds eines ausgewogenen ordnungspolitischen Rahmens hat sich die Koalition entschlossen, das Netz um die Produkte und Akteure des sogenannten grauen Kapitalmarkts so zu knüpfen, dass seine Maschen den Anleger genauso schützen, wie es bei den Wertpapierdienstleistern der Fall ist. Ziel ist ein vergleichbares Spielfeld für die Wettbewerber. Fehlanreize, von dem einen auf den anderen Markt auszuweichen, soll es nicht geben. Wir wollen daher eine konsistente Produktregulierung sicherstellen. Dazu greifen wir in das bestehende haftungs- und aufsichtsrechtliche Gefüge ein.

Bei den zusätzlichen Anforderungen an freie Vermittler und an die Produkte berücksichtigen wir, dass sich Vermögensanlagen von Wertpapieren unterscheiden. Wertpapiere sind standardisiert und liquide, Vermögensanlagen sehr verschieden und oft illiquide Finanzprodukte. Das führt zu besonderen Anforderungen insbesondere bei der Aufsicht über ihren Vertrieb. Denn der Verkauf von Vermögensanlagen vollzieht sich auf andere Weise als der von Wertpapieren als standardisiertem Produkt. Die gleiche Behandlung von Ungleichem ist hier nicht sachgerecht. Dem tragen wir Rechnung. Eine engere Aufsicht über den Vertrieb von Wertpapieren und Vermögensanlagen muss sich in das System der Gewerbeaufsicht einfügen. Vermittler von Finanzanlagen sind keine Banken. Sie können nicht wie diese reguliert werden. Hier geht es um einen Zuschnitt des Formats der Aufsicht auf die Bedürfnisse des Anlegerschutzes einerseits und der Struktur der Branche andererseits. Deshalb setzen wir im Bereich des Anlageprodukts und im Bereich der Akteure jeweils am effektivsten Aufsichtshebel an. Unser Vorbild bei der Aufsicht sind die Regeln, die sich bei den Versicherungsvermittlern schon bewährt haben. Unser Vorbild bei der Produktregulierung sind die Regeln über Wertpapiere. Abgerundet wird das Gesetz durch die Beseitigung einiger Schwachstellen in dem Bereich der Regulierung, der am schlagkräftigsten ist, nämlich bei der zivilrechtlichen Haftung.

Im Einzelnen nun zu den drei Kernpunkten Produktaufsicht, Vermittleraufsicht und Haftungsrecht: Im Produktbereich wird der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht zukünftig eine größere und tragende Rolle zukommen. Im Rahmen einer Kohärenzprüfung wird sie die Verkaufsprospekte auf Verständlichkeit überprüfen. Damit heben wir das Niveau bei den Verkaufsprospekten für Vermögensanlagen auf das Schutzniveau bei den Wertpapierverkaufsprospekten an. Die Bundesanstalt wird zukünftig auch die innere Widerspruchsfreiheit der zwingenden Prospektangaben überprüfen. Zu dieser inhaltlichen Prüfung ist fachlich niemand besser geeignet als die Bundesanstalt. Gleichwohl sind wir uns einig, dass die Schaffung eines weitergehenden Schutzes etwa in Form einer umfangreichen inhaltlichen Prüfung unmöglich zu leisten ist. Die Bundesanstalt ist keine Behörde des Verbraucherschutzes und wird es auch niemals sein.

Im Vermittlerbereich werden wir präventiv tätig, indem wir den Marktzugang in ordnungspolitischer Absicht und marktverträglich einschränken. Erstens verlangen wir von den Finanzanlagenvermittlern einen Sachkundenachweis. Dieser wird höhere Anforderungen an die Vermittler stellen als an Mitarbeiter von Banken. Zweitens werden die Vermittler zukünftig eine Berufshaftpflichtversicherung vorweisen müssen, mit der eventuelle Vermögensschäden abgedeckt werden können. Das Risiko des Kunden, schlecht beraten zu werden und dann auf dem Schaden und zusätzlich den verauslagten Prozesskosten sitzen zu bleiben, sinkt dadurch beträchtlich. Hier sind wir nah an dem, was die Anleger als Nachfrager von den Vermittlern ohnehin bereits verlangen; denn ein Großteil der Vermittler hat auf freiwilliger Basis eine Vermögensschadenhaftpflichtversicherung abgeschlossen.

Drittens erweitern wir das bereits für Versicherungsvermittler bei den Industrie- und Handelskammern geführte Verzeichnis um die Finanzanlagenvermittler. Wir nutzen so vorhandene und bewährte Strukturen in kostengünstiger Weise aus. Und anders als das kürzlich eingeführte Beraterregister für Wertpapierdienstleister wird das Register öffentlich sein. Anleger und Behörden können daher bundesweit zugreifen und kontrollieren, mit wem sie es zu tun haben. Mit dieser Struktur wird es deutliche Verbesserungen beim präventiven Anlegerschutz geben. Sollte die Bundesanstalt zum Beispiel auf ein Schneeballsystem im Bereich der Vermögensanlagen aufmerksam werden, so kann sie nicht nur eine Warnung vor dem Produkt aussprechen, sondern zusätzlich über die Daten im Vermittlerregister die Vermittler ausfindig machen und die Gewerbeaufsichtsämter darüber informieren, welche der ihrer örtlichen Zuständigkeit unterfallenden Vermittler am Vertrieb des Schneeballprodukts beteiligt sind. Mit dem herkömmlichen und wohlbekannten Mittel der verwaltungsrechtlichen Auflage kann das Gewerbeaufsichtsamt den Vertrieb des Produkts untersagen. Das ist nur möglich, weil auf die dezentrale Struktur der Gewerbeaufsicht zurückgegriffen wird. Wir vereinen so das Beste beider Welten.

Die Bundesanstalt verfügt über die Produktexpertise, die wir mit der jahrelangen Erfahrung und dem Vor-Ort-Wissen der Gewerbeaufsicht – die ohnehin schon für die Vermittler zuständig ist und diese kennt – kombinieren. Jeder macht das, was er am besten kann. Das gilt auch für die fortgesetzte Aufsicht über den laufenden Betrieb der Finanzanlagenvermittler. Mit einer Rechtsverordnung werden wir die Informations-, Beratungs- und Dokumentationspflichten aus dem Wertpapierhandelsgesetz auf die Finanzanlagenvermittler ausdehnen. Die fachliche Beurteilung, ob diese Pflichten eingehalten worden sind, erfolgt durch das Testat eines Wirtschaftsprüfers. Die Sachkunde hierzu liegt also bei externen Dritten. Die Gewerbeaufsicht überprüft nicht mehr als das Vorliegen des uneingeschränkten Testats. Nichts anders würde übrigens die Bundesanstalt machen. Hielte man hier eine Verantwortlichkeit der Bundesanstalt für notwendig, so schösse man mit Kanonen auf Spatzen. Denn wer hier eine Zuständigkeit der Bundesanstalt fordert, der fordert wegen der hohen Compliance-Kosten ein faktisches Arbeitsverbot für 80 000 kleine, mittlere und vor allem eigenverantwortlich tätige Unternehmer. Neben einmaligen Initiierungskosten in Höhe von rund 30 000 Euro würden bei einer Regulierung nach dem KWG laufende Kosten von jährlich mehr als 30 000 Euro anfallen. Das kann ein freier Vermittler nicht leisten.

Durch eine KWG-Regulierung verschwände der freie Vermittler. Aber es verschwände natürlich nicht der Markt für Vermögensanlagen. Diesen teilen sich derzeit die Banken mit 40 Prozent und die freien Vermittler mit 60 Prozent Marktanteil. Eine Regulierung des Vertriebs von Vermögensanlagen durch die Bundesanstalt würde die Marktverhältnisse deutlich verschieben. Wir bekämen eine gesetzlich bewirkte Marktkonzentration. Derartige Folgen würden wir – und nicht nur wir von der FDP – bei jeder anderen Gelegenheit bekämpfen.

Abgerundet wird das Gesetz durch eine systematisierende Angleichung bei der Prospekthaftung. Durch die Aufhebung des Verkaufsprospektgesetzes und die Streichung der Vorschriften über die Prospekthaftung aus dem Börsengesetz wird die bisherige künstliche Trennung aufgehoben. Inhaltlich finden sich die Vorschriften dann in Form einer Regelung im Wertpapierprospektgesetz wieder. Endlich wird dann auch die Verjährung der Haftung einheitlicher aussehen und vor allem verlängert.

Ich fasse zusammen: Mit dem Gesetz erleichtern wir insbesondere die Durchsetzung von Ansprüchen. Der präventive Sachkundenachweis siebt erstens die schwarzen Schafe aus. Kommt es dann zu einem Haftungsfall, erleichtern wir zweitens die Identifizierung des Anspruchsgegners über das Werkzeug des Vermittlerregisters. Bei der gerichtlichen Geltendmachung hilft dem Anleger drittens die Verlängerung der Verjährung. Viertens sind die Titel nicht wertlos, weil es durch die Berufshaftpflicht zukünftig eine ausreichende Haftungsmasse geben wird, aus der etwaige Schadensersatzansprüche befriedigt werden können.

Diese Rede wurde zu Protokoll gegeben.

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