Zur Unumkehrbarkeit der Euro-Rettungsschirmpolitik und ihren ungewollten Folgen

Die Europäische Union stand am 11. Februar 2010 am Scheideweg. Vor die Wahl gestellt zwischen dem Einhalten der Nichtbeistandsklausel des Art. 125 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) und Rechtsbruch, entschieden sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union gegen das europäische Recht und für die politische Pragmatik. Dieser kollektive Rechtsbruch war schicksalhaft für die Finanzverfassung Europas. Mit dem Rechtsbruch wurde die Autonomie der EU-Mitgliedsstaaten abgeholzt.

von Frank Schäffler und Dirk Friedrich

(Zuerst erschienen bei der Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik)

1 Einleitung

Die Europäische Union stand am 11. Februar 2010 am Scheideweg. Vor die Wahl gestellt zwischen dem Einhalten der Nichtbeistandsklausel des Art. 125 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) und Rechtsbruch, entschieden sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union gegen das europäische Recht und für die politische Pragmatik. Dieser kollektive Rechtsbruch war schicksalhaft für die Finanzverfassung Europas. Mit dem Rechtsbruch wurde die bis dato europarechtlich geltende finanzpolitische Autonomie der EU-Mitgliedsstaaten abgeholzt. In diesem neuen Umfeld konnte die mit Einführung des Euro gelegte Saat der Transferunion herankeimen. Seitdem wächst die Pflanze des europäischen Finanzausgleichs. Am Ende ihres Wachstums soll ein neues Gewächs namens Stabilitätsunion stehen. Da man die endgültige Größe, ihre Früchte und ihr Aussehen noch nicht erkennen kann, besteht Streit über den Nutzen dieses Gewächses. Derzeit wird behauptet, es verleihe der politischen Flora der EU mehr Kraft. An diesem Befund ist zu zweifeln, da mit den üblichen Mitteln der ökonomischen Analyse des Rechts die nicht intendierten Folgen (Hayek2003, S. 15) eines solchen europäischen Finanzausgleichs offengelegt werden können. So lässt sich über die Stabilitätsunion ein aussagekräftiges Bild gewinnen, das keinen schönen Eindruck hinterlässt. Sie wird mehr Schaden anrichten als Nutzen stiften und sich so als Unkraut in Form einer irreversiblen, aber zum Scheitern verurteilten Transferunion erweisen.

2 Die bisherige europäische Währungsverfassung und ihre Veränderung durch die Rettungsschirmpolitik

Säulen der bisherigen europäischen Währungs- und Finanzverfassung:

Bislang hatte die Europäische Währungs- und Finanzverfassung drei Wurzeln: 1) die Nichtbeistandsklausel, 2) die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank und 3) den Stabilitäts- und Wachstumspakt. Nach der Nichtbeistandsklausel des Art. 125 AEUV war jeder Mitgliedstaat finanziell und haushaltspolitisch eigenständig. Die einzelnen EU-Staaten sollten nicht für fremde Staatsschulden haften. Doch unsere überschuldeten Banken nutzten im Frühjahr 2010 die griechische Überschuldung. Sie drohten zusammen mit der EU-Kommission und der EZB und jenen europäischen Regierungen, die schon immer ein zentralistisches und planwirtschaftliches Europa wollten, den anderen europäischen Regierungen und Parlamenten mit einem Zusammenbruch der Finanzmärkte. So bewegten sie diese zum kollektiven Rechtsbruch1 des europäischen Primärrechts durch Gewährung der Griechenland-Hilfen2 bei einem Bruch der No-Bailout-Klausel (Schäffler und Tofall2011).

Zweitens wurzelte die Europäische Währungs- und Finanzverfassung in der Unabhängigkeit der Notenbank. Die Geldpolitik sollte nach dem langjährig erprobten Modell der Bundesbank regierungsunabhängig ausgestaltet sein. Anders formuliert: Fiskalpolitische Erwägungen sollten nicht leitend für die Geldpolitik der Zentralbank sein. Diese Wurzel wurde auf dreifache Weise beschädigt: Den ersten Axthieb führte der damalige Präsident der EZB Jean-Claude Trichet. Er warnte die europäischen Regierungen vor einem angeblich bevorstehenden Zusammenbruch des Finanzsystems. Er wirkte somit durch Äußerungen über geldpolitische Interessen auf fiskalpolitische Überlegungen ein, wodurch selbstständig nebeneinander stehende Gebiete in unseliger Weise zusammen gerückt wurden. Trichets zweiter Axthieb war der Aufkauf europäischer Staatsanleihen. Damit verknüpfte er das Bilanz-Schicksal der EZB mit dem Insolvenzrisiko von Staaten. Hieraus entsteht ein hausgemachter Interessenkonflikt, weil die EZB durch Geldpolitik verhindern kann, dass Staaten bankrottgehen. Fiskalische Interessen wurden somit zu Interessen der EZB. Mit dem dritten Hieb hat Trichets Nachfolger Mario Draghi die Wurzel endgültig gekappt. Als neues Instrument der Geldpolitik hat er die sogenannte Longer-term Refinancing Operation (LTRO) eingeführt. Damit wird den Geschäftsbanken gegen Überlassung von Sicherheiten eine dreijährige Kreditlinie der EZB für einen Zinssatz von 1 % eingeräumt. Gerade die südeuropäischen Banken haben von diesem Angebot Gebrauch gemacht. Sie leihen sich Geld von der EZB und erwerben damit Staatsanleihen, die deutlich höher verzinst werden. Dieser so genannteSarkozy-Trade verschiebt die Refinanzierung der Banken in die Sphäre der EZB. Für den schon vorher faktisch stillgelegten Interbankenmarkt gibt es nun keinen Bedarf mehr. Das führt im Ergebnis auch zu einer mittelbaren Staatsfinanzierung über die EZB, da der Erwerb von Anleihen nicht mehr ohne weiteres an die private Kapitalbereitstellung gebunden ist.

Drittens wurzelte die europäische Finanz- und Währungsverfassung gemäß Art. 126 AEUV auf dem Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP). Sein Schicksal ist bekannt. Die Verletzung des Haushaltsdefizitkriteriums von jährlich nicht mehr als 3 % des BIP und die Begrenzung des Schuldenstands auf 60 % des BIP bleiben inzwischen folgenlos.3

Defizit bei der Durchsetzung des Europäischen Rechts:

Der durch Europarecht gesetzte Rahmen der europäischen Finanz- und Währungsverfassung wurde so endgültig zerstört. Entscheidender Faktor ist die Zahnlosigkeit des europäischen Rechts. Der EU mangelt es auch zukünftig an Vollzugsorganen. Dafür verantwortlich gemacht wird vielfach, dass wie beim SWP politische Gremien-Entscheidungen die Durchsetzung einer vorgeschriebenen Rechtsfolge verhindern können. Die vielen folgenlosen Verletzungen des SWP haben das Vollzugsdefizit der EU sichtbar gemacht. Unter dem Begriff „nachholende Einrichtung einer politischen Union“ soll mittels Fiskalvertrag Abhilfe geschaffen werden. Man habe zwar eine monetäre Union begründet, es aber versäumt, eine politische Union – genauer: eine fiskalische Union – einzurichten. Das eine ohne das andere sei nicht nachhaltig aufrechtzuerhalten. Doch auch mit einer solchen fiskalischen Union wird das Vollzugsdefizit der EU auf Dauer bestehen bleiben. Denn auch der Fiskalvertrag verschafft der Union – die zwar eigene Staatlichkeit besitzt (Starck2005) – keine eigenen Vollzugsorgane.

Wegfall der Voraussetzungen für sich selbst durchsetzendes Recht:

Im Vollzugsdefizit der EU liegt der Schlüssel zum Verständnis der Nichtbeistandsklausel. Das Verbot der Schuldenübernahme impliziert die juristische und faktische Möglichkeit des selbstständigen Staatsbankrotts aller Mitglieder der Währungsunion. Folgerichtig trägt jeder Mitgliedstaat die Folgen verfehlter Haushaltspolitik selbst. Die für Kredite zu bezahlenden Zinsen bestrafen oder belohnen solides Wirtschaften. Anziehende Zinsen dienen als externes Signal zur Haushaltskonsolidierung.

Diese ökonomischen Anreize wirken disziplinierend. Sie wirken verhaltenslenkend auf die Haushaltspolitik ein. Analytisch macht es im Hinblick auf das Ergebnis keinen Unterschied, ob die Disziplinierung der Handlung durch Handlungsanreize in Form dieser ökonomischen Mittel oder mittels europäischer Vollzugsorgane erfolgt. Entscheidend ist, dass Verträge eingehalten werden. Dies kann einerseits bewirkt werden durch verbindliche rechtliche Strafen. Diese existierten für den SWP wegen des Vollzugsdefizits im Grunde nur auf dem Papier. Andererseits stehen die ökonomischen Mittel zur Vertragsdurchsetzung zur Verfügung. Die Institutionenökonomik spricht von der Theorie sich selbst durchsetzender Verträge. Bei einem sich selbst durchsetzenden Vertrag sind die Vorteile der Nichterfüllung geringer als die Nachteile der Vertragstreue (Richter und Furubotn2003, S. 182; Klein1985, S. 594). Die Währungsunion gründete auf dieser ökonomischen Disziplinierungswirkung ihrer Regeln: Die Regeln des SWP sind vernünftig für das Ziel tragfähiger Haushalte. Die Währungsunion hätte daher ohne politische Sanktionierung von Verletzungen des SWP auskommen können, wenn die Drohung des Staatsbankrotts glaubhaft geblieben wäre. Doch diese – noch mehr als die Voraussetzung einer unpolitisch entscheidenden und unabhängigen EZB – entscheidende Wurzel wurde durch die Griechenland-Rettung ersatzlos abgeschnitten. Seitdem wuchert die Staatsschuldenkrise von einem Schuldenstaat zum anderen.

3 Zur Nutzlosigkeit und Vergeblichkeit der Rettungsschirmpolitik

Die Stabilität der Eurozone als Ziel der Rettungsschirmpolitik ist unerreichbar:

Die kurzfristige Verletzung der Nichtbeistandsklausel durch die Griechenland-Hilfe4 wurde alsbald institutionalisiert. Zuerst wurde mit dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) errichtet.5 Dieser temporäre Schuldenschirm soll nun mit dem dauerhaften Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) langfristig verstetigt werden.6

Die von den Rettungsschirmen aufgelegten Programme sollen dazu dienen, Staaten, denen der Zugang zum Kapitalmarkt versperrt ist, übergangsweise zu unterstützen, bis sie wieder selbst Kredite bekommen können. Tatsächlich existieren keine versperrten Kapitalmärkte. Versperrt meint in diesem Zusammenhang nicht, dass diese Länder überhaupt keinen Kredit am Kapitalmarkt bekommen könnten. Selbst Griechenland finanziert sich zurzeit im Bereich der Laufzeiten von drei bis sechs Monaten noch regulär, wenn auch teuer. Versperrt meint, dass die von den Kapitalmarktteilnehmern geforderten Zinsen hoch sind. Dennoch gilt: Zu höheren Zinsen und kürzeren Laufzeiten bekäme jeder heute unter den Rettungsschirmen befindliche Staat Kredit. Der Kredit hätte jedoch im eigentlichen Sinne einen Preis. Die deutlich höheren Zinsen müssten aus den laufenden Steuereinnahmen bezahlt werden. Die Möglichkeiten für Ausgaben wären drastisch eingeschränkt. Jeder Staat wäre einem Reformdruck ausgesetzt, der ihn zur Sanierung anhält, ohne dass es einer Troika bedürfte.

Die Rechtfertigung für den Verstoß gegen die Nichtbeistandsklausel liefert das Stabilitätsversprechen. Der Euro müsse stabil bleiben. Denn scheitere der Euro, dann scheitere Europa. Das bedeutet eine Abkehr vomtraditionellen Stabilitätsbegriff. Denn dieser richtet das Scheinwerferlicht auf stabile Preise mittels der Einhegung von preisinflationären Tendenzen. Derneue Stabilitätsbegriff dagegen zielt auf die Stabilität der Eurozone, die angeblich nicht auseinanderfallen dürfe. Beide Ziele lassen sich in einem heterogenen Währungsraum wie der Eurozone nicht gleichzeitig verfolgen. Die Forderung nach einem wertstabilen Euro ist eine im Widerspruch zur Stabilität der Eurozone stehende Forderung. Es gilt sogar Folgendes: Die Stabilität der Eurozone ist nur zum Preis einer wertinstabilen Währung zu erreichen, doch ist einem Währungsraum mit wertinstabiler Währung das Auseinanderfallen vorgezeichnet (Schäffler2011a).

Einstieg in die Transferunion durch unumkehrbaren Bonitätstransfer:

Der ESM gestaltet die Wirtschaftsverfassung der EU grundlegend um. Er bringt den Einstieg in die Transferunion durch den Transfer von verbliebenen Bonitätsreserven (Schäffler2011b). Euro-Bonds sind dazu nicht notwendig, aber mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die voraussichliche Folge. Dieser Weg – einmal beschritten – ist faktisch irreversibel, ein Ausstieg ist so gut wie nicht mehr möglich. Denn die Hilfsprogramme des ESM bringen negative ökonomische Anreize zur Reformverschleppung mit sich, welche das Bedürfnis nach Hilfen verstetigen. Eine fristgerechte Rückzahlung der Hilfen und Wiederherstellung ökonomischer Selbstständigkeit ist so ausgeschlossen.

Nehmerländer und Geberländer:

Ziel der Rettungsschirmpolitik ist die übergangsweise Finanzierung der Staaten in einer Schuldenkrise und die Vermeidung ihrer Zahlungsunfähigkeit. Die Schuldenschirme sollen das Verschuldungsproblem lösen, indem die Verschuldungsreserven der weniger verschuldeten Mitgliedstaaten der Eurozone genutzt werden. Die Verschuldungsreserven der Staaten mit allerbester Bonität (Triple-A-Länder) werden umverteilt. Die noch verfügbare Kreditaufnahmekapazität der Eurozone wird so nach und nach aufgebraucht. In den Schuldenstaaten werden Anreize gesetzt, den Abbau von Schulden in eine fernere Zukunft zu verschieben. Den Zeitraum zwischen Gegenwart und fernerer Zukunft sollen die Bonitäts-Transferempfänger nutzen, um sich zu reformieren. Unter Anleitung sollen sie wirtschaftlicher werden und dadurch neue, eigene Verschuldungskapazitäten wiederherstellen. Nach der Erwartung der Rettungsschirmpolitiker erfolgt der Aufbau neuer Verschuldungskapazitäten schneller als sie verbraucht werden. Der ESM macht die Transferunion damit entgegen allen Absichtsbekundungen zur Wirklichkeit.

Unmöglichkeit des Ausstiegs aus der Transferunion:

Kürzlich hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesminister der Finanzen in einem Gutachten gefordert, dass die Bundesregierung bei allen kurzfristigen Maßnahmen mit dem langfristigen Ziel agiert, den Zustand der Geltung der Nichtbeistandsklausel wiederherzustellen. Deshalb „sollten alle Maßnahmen des kurzfristig orientierten Krisenmanagements so ausgestaltet sein, dass sie glaubwürdig reversibel sind“ (Bundesministerium der Finanzen2012, S. 45). Mit Einrichtung und anschließender Nutzung des ESM ist es um die Reversibilität geschehen. Denn der Transfer von Bonität von einem Mitgliedstaat zum anderen ist eine Einbahnstraße. Der Ausstieg aus der Transferunion durch Rückzahlung der Transfers ist rechtlich machbar, aber faktisch unmöglich. Dies liegt an Nr. 13 der Erwägungsgründe des ESM-Vertrags. Dort wird geregelt, dass Darlehen des ESM wie die des IWF den Status eines bevorrechtigten Gläubigers haben werden.7
Diese Regelung soll für alle neu zu vergebenden Darlehen gelten. Nicht erfasst werden also die Hilfen an Irland, Portugal und Griechenland, die vor Inkrafttreten des ESM durch die EFSF gewährt wurden. Denn für die EFSF gilt bewusst, dass ihre Kredite keinen Vorrang vor privaten Gläubigern genießen. Die Bundesregierung gibt auf Anfrage als Grund für diese andere Regelung im ESM an, der bevorrechtigte Gläubigerstatus des ESM diene dem Schutz der Interessen der öffentlichen Gläubiger. Sie argumentiert weiter, dass Darlehen von öffentlichen Gläubigern die Ultima Ratio seien und ohne diese Privilegierung eine Refinanzierung nicht sichergestellt sei. Ohne sie sei der gesamte europäische Staatsschuldenmarkt gefährdet.8

Die Bundesregierung stellt somit den kurzfristigen Nutzen einer Privilegierung der öffentlichen Gläubiger und ihren Schutz vor Verlusten in den Vordergrund. Doch die Abkehr vom Prinzip despari passu hat langfristige Auswirkungen. Den möglichen Schaden für die Zukunft der Staatsfinanzierung kann man gar nicht hoch genug einschätzen. Er überwiegt den kurzfristigen Vorteil. Private Gläubiger werden nur noch nachrangig befriedigt, wodurch sie höhere Ausfallrisiken und Vermögensverluste zu tragen haben (Engelen2012). Das vermindert den Anreiz, sich als privater Kreditgeber für die Länder unter dem ESM zu engagieren. Das höhere Risiko für private Gläubiger muss überdies mit einem höheren Zinsversprechen bezahlt werden. Das steht im Konflikt zu den Zielen der Hilfsprogramme des ESM. Diese sollen dazu dienen, Staaten, denen der Zugang zum Kapitalmarkt versperrt im obigen Sinne ist, nicht permanent, sondern nur zeitweise zu unterstützen. Es handelt sich also um Staaten, die höhere Zinsen kaum verkraften, weil sie sie nicht bezahlen können. Die Rückkehr in die private Staatsfinanzierung wird dadurch erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht.

Die Abkehr vompari passu im ESM-Vertrag verdeutlicht einen generellen gefährlichen Trend zur Bevorrechtigung öffentlicher Gläubiger gegenüber privaten Gläubigern: Griechenland hat auf Druck der Troika die EZB zu seinem bevorrechtigten Gläubiger gemacht. Die EZB hatte griechische Anleihen gekauft, für die zum von Griechenland angebotenen Zins keine private Nachfrage bestand. Die EZB hat so einen beträchtlichen Bestand griechischer Anleihen aufgebaut. Man schätzt ein Volumen von nominal rund 50 bis 70 Mrd. €. Die EZB war jedoch nicht bereit, einem Schuldenschnitt zuzustimmen, bei dem sie Abschreibungen auf die von ihr gekauften Anleihen hätte vornehmen müssen. Das hätte die Fehlinvestition sichtbar und Abschreibungen nötig gemacht. Sie vereinbarte deshalb mit der hellenischen Republik, dass die von der EZB gehaltenen Anleihen neue Wertpapierkennnummern bekommen. Diese neu nummerierten Anleihen wurden vom Umtauschangebot nicht erfasst. Im Ergebnis hat sich die EZB so einen Status als bevorrechtigter Gläubiger einräumen lassen. Auch die Europäische Investitionsbank hat ihre griechischen Anleihen in solche mit neuer Kennnummer getauscht. Sie hat wie die EZB erfolgreich ihre Gläubigerprivilegierung durchgesetzt (Handelsblatt2012).

Besonders sichtbar wurde die Bevorrechtigung staatlicher Gläubiger durch die griechische Umschuldung. Sie ist ein Präzedenzfall dafür, dass private Staatsfinanziers in der Eurozone anders behandelt werden als staatliche Gläubiger. Im Grunde liegt hierin bereits eine Fortsetzung der Politik des Rechtsbruches. Denn für die Darlehen der EFSF sollte es keine Bevorrechtigung geben. Gleichwohl betraf die Umschuldung nur nicht-staatliche Gläubiger. Den Eindruck des Rechtsbruchs entkräften kann auch nicht der angeblich freiwillige Charakter der Umschuldung. In die Anleihebedingungen der vom Umtauschangebot betroffenen Anleihen wurden per Gesetz nachträglich Klauseln eingefügt, mit denen eine Zwangseinbeziehung auch derjenigen Gläubiger erreicht wurde, die ihre Anleihen nicht zum Tausch angeboten hatten. De facto kam es daher zu einer Privilegierung aller staatlichen und öffentlichen Gläubiger auf Kosten der Privatgläubiger.9 Es ist damit zu rechnen, dass nicht nur Griechenland, sondern auch die EZB deswegen verklagt werden.

Als Ergebnis lässt sich hierzu festhalten, dass nicht nur die Geltung von Rechtsregeln einen Rückschlag erlitten hat, sondern dass überdies das herkömmliche System der Staatsfinanzierung durch die LTROs und die Aufgabe despari passu in Zukunft auf eine harte Probe gestellt werden wird. Ob es möglich ist, einmal unter die Schuldenschirme gedrängte Staaten wieder an den privaten Kapitalmarkt zurückzuführen, wird man sehen müssen. Für Griechenland rechnet die Troika mit einem Marktzugang im Jahr 2015, dies jedoch nur im besten Szenario und mit kurzen Laufzeiten (Troika-Report2012).10 Erste Hinweise auf ähnliche Entwicklungen geben auch die Zahlen für Portugal und Irland. Es zeigt sich, dass selbst für EFSF-Programmländer die Rückkehr an die Kapitalmärkte schwierig ist. Dabei kommt die EFSF im Gegensatz zum ESM ohne explizite rechtliche Privilegierung ihrer Darlehen aus.

4 Nicht intendierte Folgen der irreversiblen Rettungsschirmpolitik

Die Hilfsprogramme des ESM erfolgen nur unter Auflagen. Wenn ein Mitgliedstaat einen Antrag auf Hilfen stellt, so muss er sich einem Reformprogramm unterziehen. Die Programme sind demnach Ausdruck eines Austauschverhältnisses und nicht Ausdruck von Solidarität, die ohne Gegenleistung gewährt wird. Im Austausch gegen finanzielle Mittel verpflichten sich die Programmländer zu Reformen. Das zeitigt einige Auswirkungen, die nicht gewollt, aber unvermeidlich sind.

Entmündigung der Parlamente zugunsten der Exekutive:
Die Verpflichtung zu Reformen wird eingegangen von der jeweiligen nationalen Exekutive. Regelmäßig ist die Regierung zuständig für den Abschluss internationaler Verträge. Budgetrecht und Gesetzgebung liegen im Machtbereich der Legislative. Die Legislative ist zuständig für die Reformgesetzgebung, zu der die Exekutive das Programmland verpflichtet hat. Die nationalen gesetzgebenden Organe verlieren ihre hergebrachte Aufgabe und werden dadurch selbst zum ausführenden Organ anderweitig begründeter Verpflichtungen. Doch ist dies nur eine Seite der Medaille.

Auf der anderen Medaillenseite fungieren der ESM und andere europäische Organe. Der ESM wird kontrolliert durch seinen Gouverneursrat, in den die Finanzminister seiner Mitgliedstaaten entsendet werden. Bei der Gestaltung der Reformprogramme handelt der ESM im Konzert mit der Kommission und der Europäischen Zentralbank. Keine einzige dieser Institutionen ist direkt demokratisch legitimiert. Durch den ESM und die Hilfsprogramme erfolgt eine weitere Machtverschiebung von den demokratisch direkt legitimierten Volksvertretungen hin zu Institutionen, die ihre demokratische Legitimation nur derivativ erhalten haben. Über den ESM und die Verpflichtung zu durch die Exekutivorgane inhaltlich ausgestalteten Reformprogrammen entfernt sich Europa weiter von seinen Bürgern.

Sichtbarer Ausdruck dieser Entwicklung sind die technokratischen Regierungen in Griechenland und Italien. Sie müssen Reformen umsetzen, die nicht vom Mehrheitswillen getragen sind. Das zeigt auch der Ausgang der Wahlen in Griechenland vom Mai. Sie haben eine ähnlich schwache Regierung wie zuvor an die Macht gebracht. Die europäischen Rettungspolitiker müssen die Reformen gegen den Willen der Mehrheit durchsetzen. Darunter leidet die Legitimation der nationalen staatlichen Institutionen – gleichzeitig beklagen wir Politik- und Demokratieverdrossenheit.

Neuer europäischer Chauvinismus:

Die nationalen Oppositionsparteien punkten dagegen mit der Behauptung, man solle sich dem ausländischen Diktat nicht fügen. Infolge der Wahlen in Griechenland haben die Gegner der Reformpolitk an Kraft gewonnen. Die Reformprogramme werden im besseren Fall als europäischer Chauvinismus wahrgenommen. Nur zu häufig richtet sich der Zorn auch gegen Deutschland direkt, das Strippenzieher sein soll und sich auf Kosten der Griechen bereichere. Dem europäischen Friedensprojekt bringt das keine Vorteile.
Hinzu kommt, dass mit zweierlei Maß gemessen wird. Während das Bundesverfassungsgericht eben festgeschrieben hat, dass in der Bundesrepublik das parlamentarische Budgetrecht zu wahren ist (Bundesverfassungsgericht2011), erwarten wir von den europäischen Nachbarstaaten, dass sie sich als Programmländer eben dieser Hoheit über die nationalen Budgets entkleiden. Während Deutschland und andere Triple-A-Länder nicht auf ihre Budgethoheit verzichten, erwarten sie dies im Gegenzug für die gewährten Hilfen. Diese werden auch nicht selbstlos gegeben. Die Reformprogramme folgen dem Ideal der Geberländer, deren Vorbild sich die Nehmerländer zu fügen haben. So teilen die Griechen eine geschichtlich bewirkte Skepsis vor ihrem eigenen Staat, der über wesentliche Zeitabschnitte das Instrument einer ausländischen Herrscherschicht war. Steuerhinterziehung ist deshalb soziologisch tief als Abwehrreaktion gegen die ausländische Unterdrückung verankert. Der moderne griechische Staat hat eigene Lösungen zum Umgang damit gefunden, etwa Steueramnestien.11 Ein nach deutschem Vorbild geschneidertes Steuersystem nimmt auf solche Eigenheiten jedoch keine Rücksicht, ist besserwisserisch und kann weder kurz- noch mittelfristig umgesetzt werden.

5 Worst-Case-Szenario wegen durch Rettungsschirmpolitik bewirkter Inflation

Die Anhänger der Rettungsschirmpolitik sind der Auffassung, dass sich mit den Rettungsschirmen die europäische Währungs-, Staaten- und Bankenüberschuldungskrise überwinden lässt. Dazu sollen die Neu- und Altverschuldung schrittweise reduziert und die Haushalte ausgeglichen werden. Mittel der Wahl ist die Verschiebung der vorhandenen Bonitätsreserven unter irreversibler Einrichtung einer europäischen Transferunion. Um die Währungsunion stabil, also als Einheit zusammen zu halten, ist es unabdingbar, dass die EZB an ihren Notmaßnahmen festhält. Das führt zu Preissteigerungen bei gleichzeitigem Niedrigzins, wodurch die Gläubiger von Geldforderungen kalt enteignet werden, während ihre Schuldner durch Entwertung der Forderung profitieren – finanzielle Repression (Reinhart und Sbrancia2011). Davon profitieren die Staaten und Banken als größte Schuldner.

Inflation belastet Geldvermögen und Einkommen:

Mittels finanzieller Repression entledigen sich die Staaten ihrer Schulden auf Kosten der Privatvermögen. Betroffen sind jedoch nicht die Sachanlagen der Großvermögenden, die in Immobilien und Unternehmen investiert sind, sondern die Mittelschicht mit mittleren Vermögen in Form von Sparbüchern, Renten- und Lebensversicherungen. Inflation führt so zur Zerstörung des bürgerlichen Mittelbaus der Gesellschaft. Weimar lehrt, dass eine Folge von hoher Inflation die Radikalisierung der Massen sein kann. Denn Inflation bedeutet nicht nur Enteignung der Vermögen, sondern auch Umverteilung durch neues Geld. Dieses neue Geld kommt an einer Stelle in den Wirtschaftskreislauf und bereichert die Erstempfänger (Geschäftsbanken und Staaten sowie deren Angestellte), die zu Altpreisen einkaufen. Die Preise steigen durch die erhöhte Nachfrage. Die Letztempfänger bezahlen diese Preise, noch bevor sie das neue Geld in den Händen halten. Ihre Einkommen werden entwertet (Cantillon-Effekt).

Eine Frage der Verteilungsgerechtigkeit:

Wenn die Eurozone nur um den Preis hoher Inflation zu halten ist, dann wird jemand die Kosten der Inflation zu bezahlen haben. Das macht offensichtlich, dass es längst um mehr geht, als um die Stabilität der Eurozone. Es geht um die Frage, wer für die Schulden der Vergangenheit bezahlen muss. Es geht um die Frage, wer für die Fehler der Vergangenheit gerade stehen muss, also um die normative Frage der Verteilungsgerechtigkeit. Überschuldete Staaten und Banken sind jeweils gewaltige Risiken eingegangen. Sie haben auf Kosten der Zukunft gelebt. Vor der Realisierung von Verlusten wollen sie sich schützen. Sie müssten bankrottgehen und mit ihnen all die, die am Schuldenmachen verdienen wollten. Das Gegenteil ist politische Realität: Man belastet die Allgemeinheit und bedient die Spezialinteressen der Staatsfinanziers.

Der GAU der deutschen Europapolitik:

Die Rettungsschirmpolitik ist daher eine große Spekulation darauf, dass die mit den Kosten der Inflation Belasteten sich nicht radikalisieren. Sie ist eine Spekulation darauf, dass die Inflationsopfer friedlich zusehen, wie das von ihnen erwirtschaftete Vermögen dahinschmilzt. Die Wahrscheinlichkeit einer Ablehnung einer Politik mit inflationären Tendenzen ist hierzulande traditionell besonders hoch.
Sollte sich eine von Massen getragene Meinung gegen Inflation herausbilden, wird dies Folgen für die deutsche Politik haben. Letztlich kommt Macht nicht aus den Gewehrläufen, sondern beruht auf öffentlicher Meinung (Mises1940, S. 168). Keine deutsche Regierung könnte es sich erlauben, eine Politik gegen eine derartige Massenmeinung zu betreiben. Im schlimmsten Fall wäre eine deutsche Regierung gezwungen, den Austritt aus dem inflationären Euro zu erklären. Der außenpolitische Schaden für Deutschland wäre unermesslich. Deutschland wird in Europa ohnehin als treibende Kraft hinter der gemeinsamen Währung betrachtet. Nichts könnte die Einheit Europas mehr gefährden, als ein Austritt Deutschlands aus dem Euro, der die anderen Euro-Staaten auf dem Scherbenhaufen einer zerbrochenen und wertlosen Währung zurücklässt.

6 Fazit

Die Fortsetzung der Rettungsschirmpolitik wäre nicht alternativlos gewesen. Denn man kann sich überbordender Staats- und Bankschulden nicht nur durch Inflation entledigen. Statt zum Mittel der finanziellen Repression zu greifen, hätte man der Nichtbeistandsklausel wieder Geltung verschaffen können. Dann wären Insolvenzen von Staaten und Banken eine realistische Aussicht gewesen. Insolvenzen bewirken den Forderungsausfall. Gläubiger müssten ihre Forderungen abschreiben. Jede abgeschriebene Forderung reduziert die Schuldenquote und entschärft die Schuldenkrise.

Solange der ESM keine eigenen privilegierten Darlehen ausreicht ist eine Umkehr aber noch möglich. Deutschland hat ein Veto-Recht bei jeder Aktivierung des ESM und kann die Umgestaltung der EU zur Transferunion noch verhindern. Zusätzlich müssen die Staats- und Regierungschefs allgemein akzeptieren, dass Insolvenzen von Staaten und Banken sowohl normativ wie auch aus Nutzenüberlegungen die vorzugswürdige Alternative zur finanziellen Repression sind. Die für ihre Verschuldung verantwortlichen Akteure müssen für ihre Fehlspekulationen haften. Das brächte Entscheid und Haftung in Einklang und entspräche dem Gerechtigkeitsgefühl. Es entspräche auch der klassisch liberalen Vorstellung von Europa, dessen Wesen es ausmacht, „eine Einheit in der Vielheit zu sein, weshalb denn alles Zentristische Verrat und Vergewaltigung Europas ist“ (Röpke1964, S. 301). Wenn es zusätzlich gelingt, die EZB von weiteren inflationären Sonder-Maßnahmen abzuhalten, kann der Euro noch als stabile Währung gerettet werden. Einfach ist dies inzwischen nicht mehr. Denn die Kosten der kollektiven Insolvenzverschleppung steigen täglich.

Literatur

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Bundesministerium der Finanzen. (2012). Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen: Fiskalpolitische Institutionen in der Eurozone, 02/2012.
http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_4342/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/
Finanz__und__Wirtschaftspolitik/Wissenschaftlicher__Beirat/Gutachten__und__Stellungnahmen/
Ausgewaehlte__Texte/02-03-2012-Eurozone-Anlage, templateId=raw,property=publicationFile.pdf.

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Bundesverfassungsgericht. (2011). Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 7. September 2011, Az. 2 BvR 987/10. http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20110907_2bvr098710.html. Zugegriffen: 14. Juni 2012.

Engelen, K. C. (2012, 13. März). Bitte hinten anstellen!Handelsblatt.

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Handelsblatt. (2012, 1. März).Förderbank drückt sich um Schuldenschnitt.

Hayek, F. A. von. (2003).Arten der Ordnung (Gesammelte Schriften in deutscher Sprache, Bd. 4). Mohr Siebeck: Tübingen.

Klein, B. (1985). Self-Enforcing Contracts.Journal of Institutional and Theoretical Economics, 141(4), 594–600.

Mises, L. von. (1940).Nationalökonomie. Theorie des Handelns und des Wirtschaftens. Editions Union: Genf.

Reinhart, C. M., & Sbrancia, M. B. (2011). The Liquidation of Government Debt. NBER Working Paper, 16893. https://www.imf.org/external/np/seminars/eng/2011/res2/pdf/crbs.pdf. Zugegriffen: 12. Juni 2012.

Richter, R., & Furubotn, E. G. (2003).Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung. Mohr Siebeck: München.

Röpke, W. (1964). Wort und Wirkung. 16 Reden aus den Jahren 1947 bis 1964, mit einem Lebensbild von Albert Hunold. Hoch: Ludwigsburg.

Troika-Report. (2012). 2. Anpassungsprogramm für Griechenland. März 2012 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp94_en.pdf. Zugegriffen: 1. Juni 2012.

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Fußnoten

1 Jürgen Stark spricht im Interview davon, dass man den Maastricht Vertrag „beerdigt“ habe (Stark2012).
2 Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz vom 7. Mai 2010 (BGBl. I S. 537).
3 Derzeit meldet die EU 23 Mitgliedsstaaten, die sich in einem Verfahren wegen übermäßigen Defizits befinden. Kein Verfahren läuft gegen Luxemburg, Estland, Schweden und Finnland (European Commission2011). Die EU-Kommission hat jüngst angekündigt, die laufenden Verfahren gegen Deutschland und Bulgarien zu beenden.
4 Siehe Kapitel 2 dieser Analyse.
5 Stabilisierungsmechanismusgesetz vom 22. Mai 2010 (BGBl. I S. 627).
6 Stand Mai 2012, siehe Gesetzentwürfe BT-Drs. 17/9045 und 17/9370.
7 Siehe BT-Drs. 17/9045, S. 8.
8 Siehe BT-Drs. 17/9002, S. 18.
9 Vgl. auch die Warnung von Bundesbankpräsident Weidmann (Bundesbank2011).
10 Da die Annahmen – beginnend mit der Annahme eines griechischen Wirtschafts-Nullwachstums 2013 – unrealistisch sind, dürfte dies eher Wunschdenken sein.
11 Beispielsweise gab es in der jüngeren Vergangenheit in den Jahren 1993, 1998, 2004, 2008/2009 und 2010 unterschiedlich ausgestaltete, befristete Steueramnestien. Das Steueraufkommen dieser Eigenwilligkeit mag marginal sein. Doch zumindest macht das deutlich, dass spezifische Lösungen für nationalstaatliche Besonderheiten existieren.

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